行政建制与管理体制的调整

张泽槐

1993－2004年期间，永州市的行政建置进行了重大调整。行政建置的重大调整，对市、区经济社会发展都产生了极其重大而深远的影响。

一、零陵地区的撤销与地级永州市的建立

1、撤地设市

1995年11月21日，国务院以国函[1995]110号函批复湖南省人民政府，同意撤销零陵地区和县级永州市、冷水滩市，设立地级永州市。地级永州市所辖区域与原零陵地区所辖区域相同。原零陵地区所辖县级永州市、冷水滩市均改为市辖区，分别称为芝山区、冷水滩区。至此，地级永州市辖区为祁阳、东安、双牌、道县、江永、江华、宁远、新田、蓝山9县和芝山、冷水滩2区。同时，地级永州市还下辖“两场一区”，即金洞林场、回龙圩农场、凤凰园经济开发区。2004年，经报国务院批准芝山区更名为零陵区。

2、冷水滩区、零陵区的行政区划调整

冷水滩区、零陵区由原零陵县分置而成。1960年6月，零陵县冷水滩镇升格为县级冷水滩市。1962年10月，撤销冷水滩市，改为冷水滩区，仍归零陵县管辖。1982年1月，分零陵县设立县级永州市。1984年6月，撤销零陵县，恢复县级冷水滩市。至此，原零陵县分置为两个县级市。1995年，地级永州市建立时，这两个县级市改设为市辖区。

冷水滩区行政区划的调整：1994年前，县级冷水滩市辖4个农村区（冷水滩区、普利桥区、楚江圩区、黄阳司区）、27个乡，1个区级镇（冷水滩镇）、4个街道办事处。总面积1218.95平方公里。1995年，实行撤区并乡建镇，4个农村区全部撤销，连同27个乡合并为13个乡镇，即珊瑚乡、上岭桥镇、竹山桥镇、伊塘镇、岚角山镇、蔡市镇、仁湾镇、黄阳司镇、高溪市镇、普利桥镇、牛角坝镇、花桥街镇、杨村甸乡。城区设立4个街道办事处，即梅湾办事处、菱角山办事处、肖家园办事处、杨家桥办事处；1个农业开发区，即马坪农业开发区。1996年，县级冷水滩市改为市辖区后，冷水滩区所辖范围与原冷水滩市相同。2003年，冷水滩区的行政区划再次进行调整。市管凤凰园经济开发区所辖范围，划归冷水滩区管辖，新设凤凰办事处、梧桐办事处、冷水滩工业园。至此，冷水滩区的行政区划为13个乡镇、6个街道办事处、1个农业开发区、1个工业园。

零陵区行政区划的调整：1994年前，县级永州市下辖6个农村区，即邮亭圩区、菱角塘区、富家桥区、黄田铺区、珠山区、水口山区，37个乡、6个镇，4个街道办事处。总面积1986平方公里。1995年撤区并乡建镇时，将原有的6个农村区撤销，连同原有的43个乡镇，合并为12个乡镇，即水口山镇、珠山镇、黄田铺镇、富家桥镇、菱角塘镇、接履桥镇、石岩头镇、大庆坪乡、梳子铺乡、凼底乡。城区仍设立4个街道办事处，即朝阳办事处、南津渡办事处、徐家井办事处、七里店办事处。

二、市、区管理体制的确立与调整

1、市、区管理体制的确立

1996年3－4月，中国共产党永州市第一次代表大会、永州市第一届人民代表大会第一次会议、政协永州市第一届委员会第一次会议相继召开，选举产生了市委、市人大、市政府、市政协领导班子。此后，冷水滩区、芝山区也先后召开党代会、人代会、政协会。市、区“三会”的召开，标志着撤地设市工作基本完成。

地改市后，地级永州市由过去为省里的派出机构，变成一级独立的党政机关，而原县级永州市和县级冷水滩市则由过去的独立党政机关变成市辖区。这样，如何完成市、区的角色转换，如何确立市、区的管理体制，如何划分市、区的权利，成为市、区当时面临的重大课题。为此，在筹备市“三会”期间和“三会”结束后的一段时间里，市领导和有关部门的负责同志做了大量的调查研究工作。在此基础上，从1996年6月起，以市委、市政府文件的形式，确定市、区的城市建设管理体制、国土管理体制、公安管理体制、工商行政管理体制、国税管理体制、医药卫生管理体制、工业交通管理体制、财政管理体制、广播电视管理体制。

在城市建设管理体制上，市建委负责市规划区内的城市规划、建设、管理工作和检查、督促、指导规划区内的环卫、园林建设及其管理工作。成建制上收冷水滩区和芝山区的规划办、市政公司、自来水公司、人汽公司、城建监察队、城建档案馆、房地产局、房产公司、施工管理站（质监站）。两区建委改为建设局，主要负责城市规划区外的村镇建设管理和城市规划区内的环卫、园林绿化及其相关的建设与管理工作。保留两区的环卫处、园林处、建筑设计院、建筑工程公司等。1997年以后，又将两区的环卫处、园林处收归市里管辖。

在国土管理体制上，设立永州市国土管理局，统一管理全市土地、地籍地政、国土整治、农业区划和测绘工作，直接管理两区城市规划区内和市农林场所的土地。在两区分别设立国土管理分局，由市局授予除建设用地审批和土地出让以外的县级土地管理权，管理城市规划区以外的土地。

在公安管理体制上，成立永州市公安局。原县级永州市公安局、冷水滩市公安局分别改设为永州市公安局芝山分局、永州市公安局冷水滩分局。两区所辖城区、农村公安派出所，分别作为两个分局的派出机构。撤销原永州市冷水滩市公安交警大队，由市公安局在两区城区设立三个直属大队，对两区道路交通及其他相应事项进行统一管理。

在工商行政管理体制上，设立永州市工商行政管理局。原来的两市工商行政管理局分别改称两区工商行政管理分局，原冷水滩市工商行政管理局管辖的凤凰园分局改为市局的凤凰园分局。三个分局的人、财、物，均由市工商行政管理局统一领导、统一管理。

在国税管理体制上，撤销原零陵地区国税局设立永州市国税局。原县级永州市、冷水滩市国税局，分别改为永州市国税局芝山分局、冷水滩分局。市局及两区分局的业务范围、人员编制不变。两区税收管理仍按属地管理原则执行。两分局对所收的税款按照财政体制规定分级次入库。

在医药卫生管理体制上，城区内的医政管理、药政管理、妇幼卫生、五大卫生（食品、环境、劳动、学校、放射）的监督监测工作，实行由市卫生局统一领导下的市、区分级管理体制。将冷水滩区中医院成建制收归市卫生局直接管理。

在工交管理体制上，撤销两区原有的技术监督局（标准计量局），其职能由市技术监督局统一行使。将芝山区所辖的地区客车厂、零陵制药厂、零陵塑料厂收归市管，分别交由市交通局、市医药管理局、市二轻工业局管理。

在财政管理体制上，按照“一级政府一级财政，财权与事权相统一；适当集中财力办大事，加强宏观调控；考虑两区合理的既得利益，保证工资发放、正常运转和财政收支平衡”的基本原则，确立市与区级财政体制。根据“有利于统一管理，健全城市功能，增强城市辐射能力，促进产业结构调整”的原则，确定上收部分国有企业和行政事业单位。划分市、区财政收支范围。财政收入方面，市级收入由下列收入构成：原行署本级各项收入，原两区辖区内的中央、省地属企业和中央省地属行政事业单位的工商税收及附加，祁阳县境内的黎家坪水泥厂、原地区第二塑料厂、祁阳煤矿、观音滩煤矿和道县境内原地区棉纺厂、道县水泥厂的增值税，上收原两区部分区属企业的各种税利和附加及亏损退库。除划为市级收入以外的原永州市、冷水滩市的各项收入，为两区的区级财政收入。财政支出方面，市级支出包括：原行署本级负担的各项支出，上收原永州市、冷水滩市的部分行政事业单位支出，城市维护费。区级支出包括：除划为市支出以外的原永州市、冷水滩市的各项支出为两区的区级财政支出。

在广播电视管理体制上，将两区的广播电视系统成建制上收。市本级和两区的广播电视事业，由市广电局统一领导，统一管理。市、区广电管理体制确立的时间较晚，直到2002年才最后完成。

2、市、区管理体制的调整

市、区管理体制确立后，随即正式运转。在正式运转过程中，逐步出现了一些新情况、新问题，归结起来主要有以下三个方面：一是管理范围与管理职能的矛盾。冷水滩区、零陵区是由原县级冷水滩市和县级永州市改称的。原来的两个县级市具备完整的县级管理职能。改为市辖区后，由于市、区体制的调整，两区的县级管理职能已不完整。在一般情况下，这种不完整的县级管理职能，同市辖区是相适应的。但是，冷水滩、零陵二区不是一般意义上的城区。他们的管理范围与一个中等规模的县相同。冷水滩区的面积达1218平方公里，2003年总人口48.93万；零陵区总面积近2000平方公里，2003年总人口57.97万。同时，两区的农村人口占总人口的比例都在60%以上。而两区的职权实际上是不完整的县级管理职能。这与两区所管理的范围是不相适应的。二是管事与管人的矛盾。市、区管理体制确立后，原来属于区里管理的行政事业单位相继上收。但是，很多具体工作如环境卫生、园林管理等，仍需两区来做。这样，不少工作的管理权在市里，实际工作在区里，造成了管人与管事的脱节，出现“管得着的看不见，看得见的管不着”的现象，甚至互相推诿，互相扯皮。三是一些市直单位在权力上收后，由于缺乏管理经验，人员严重膨胀，出现人浮于事现象。如城市建设管理部门，在权力上收前，市、区两级一共只有700－800人。确立市区管理体制后的几年里，人员迅速膨胀到7000－8000人，以至人满为患。由于这些矛盾和问题的存在，两区在区域经济社会发展中的积极性、主动性和创造性没有得到充分发挥，两区干部群众中特别是领导班子中出现了一些不满情绪。

鉴于上述新情况、新问题，一些从事研究的人员从1998年开始，就提出要对市、区管理体制进行调整。但是，由于种种原因的影响，这种调整迟迟没有进行。进入新世纪后，市、区管理体制上存在的矛盾和问题，已经成为制约两区经济社会发展的重要因素，到了非解决不可的时候了。因此，2003年，市委、市政府在调查研究的基础上，决定对市、区管理体制进行比较重大的调整。调整的指导思想，就是按照责权利相统一的原则，管事与管人相统一的原则，充分发挥市、区两级积极性，以推动全市经济社会持续稳定快速发展。本着这一指导思想，对市、区管理体制进行了两个方面的重大调整：一是赋予零陵区比较完整的县级管理职能。除城市规划、广播电视仍由市里统一管理外，其他各项上收的权力，全部下放给零陵区。实际上，就是将零陵区作为一个县来对待，使之能够比较完整地行使县级管理职能。二是扩大冷水滩区的管理职能。将上收的环卫、园林管理等职能，下放给冷水滩区。同意设立冷水滩区工业园，将城区规划范围的长冲、古塘两个社区居委会和珍珠塘、高塘两个村划归工业园管辖，园区内开发建设收益全部归冷水滩区。将市属凤凰园经济开发区范围的珊瑚乡划归冷水滩区，增设凤凰街道办事处、梧桐街道办事处。

3、凤凰园经济开发区管理体制的调整

凤凰园经济开发区位于冷水滩城区西北部，始建于1989年。1990年底，经湖南省人民政府批准为省级开发区，也是全省第一个园区经济开发示范小区，属当时的县级冷水滩市管辖。1997年，凤凰园经济开发区升格为正处级单位，改由市里直接管理，开发区的管理职能也相应扩大。城建、国土、公安、工商等部门相继在开发区设立分局，教育、民政等社会事务也交由开发区管理。这种管理体制和管理职能的改变，使开发区成为事实上的、与冷水滩区和零陵区功能基本相同的行政区域。这种模式，对开发区的发展曾经起过一定促进作用。但是随着形势的发展，这种模式对开发区建设的负面作用日益显现出来。

为进一步发挥凤凰园经济开发区在全市改革开放和经济发展中的窗口作用、示范作用和带动作用，市委、市政府于2003年对凤凰园经济开发区的管理体制进行了调整。调整后的凤凰园经济开发区为正处级全额拨款单位，由市委、市政府直接管理。其主权职责是：改善基础设施，开展招商引资，提高事务服务，创办以高新技术企业为主体的工业园区，不再承担行政管理和社会事务。凤凰园经济开发区原管理的珊瑚乡政府及其下属单位、凤凰街道办事处及其下属单位以及中小学校，成建制移交冷水滩区管理；凤凰园经济开发区原设立的内设机构和下属机构全部撤销，其原承担的职能，分别由开发区党委、管委会内设的办公室、招商引资部、事务服务部、财务部、项目建设部承担。

三、市委、市政府机关的搬迁

与地改市相关联，市委、市政府驻地的搬迁，对冷水滩、零陵二区经济社会的发展产生了重大而深远的影响。

自东汉以来，零陵就一直是郡、州、路、府的治所。解放后，这里也是零陵专(地)区党政机关所在地。20世纪80年代初，零陵地委、行署开始酝酿将地委、行署机关驻地迁往冷水滩。1984年6月23日，国务院批准撤销零陵县，恢复冷水滩市。此后，地直机关搬迁到冷水滩办公便摆上了地委、行署的议事日程。同年12月11日，地委、行署发出了《关于地直机关搬迁到冷水滩办公的通知》(零地发［1984］33号文件)，要求地直机关各单位有领导、有计划、有步骤地搞好本单位的搬迁工作。此后，地直机关各部门陆续在冷水滩征地建房。到1993年，地直单位的搬迁工作共投入了1.85亿元，购地皮1850亩，建房15.2万平方米，有24个行政局以上单位搬到冷水滩办公。地委、行署机关办公大楼也在开工建设。撤区建市后，市委、市政府鉴于机关搬迁的时机已经成熟，于是经请示省委、省政府同意，将市委、市人大、市政府、市政协机关搬迁到冷水滩。1997年7～8月，市级党政机关基本迁往冷水滩。

市委、市政府机关搬迁到冷水滩办公后，对冷水滩区经济社会的发展，特别是对冷水滩的城市建设，起了极大的促进作用。一方面，市委、市政府把冷水滩作为城市建设的重点来抓，城市建设的重点项目向冷水滩倾斜，城区的基础设施不断完善。另一方面，市直机关的搬迁，迅速扩大了冷水滩的城市人口规模，使冷水滩成为全市政治、经济、文化的中心。

与冷水滩相反，市委、市政府机关的搬迁，使零陵区的城市人口在一段时间内大幅度下降。同时，由于酝酿筹备搬迁事宜，零陵地委、行署决定，从1983年起，地直机关不得在零陵搞建设项目，使零陵区的城市建设在十余年时间内处于停滞状态。这些都对零陵区的经济社会发展和城市建设产生了消极作用，并在部分干部群众中引发了不满情绪。

（本文为国家社科基金重点课题、中国社科院重点课题《中国国情丛书──百县市百县市经济社会追踪调查·永州卷》（书名《湘南发展与永州经验》）第一章第一节）