积极实施生态市战略

加快推进永州生态经济发展

唐 定*

生态经济是实现经济腾飞与环境保护、物质文明与精神文明、自然生态与人类生态的高度统一和可持续发展的经济。市政协以此为题，组成专题调研组，通过灵活多样方式调查了解永州市生态建设的现状及存在的问题，并赴陕西西安、安康等地进行实地考察调研，对如何实施生态市战略，加快推进永州经济发展提出如下建议。

一、发展战略生态化

1、强化生态市建设理念。从党的十八大形成生态文明建设的基本框架，到十八届三中、四中全会着力推进生态文明制度体系建设，再到《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》系统提出生态文明建设的行动纲领，党中央关于生态文明建设的顶层设计和战略部署日臻成熟。适应国家发展战略，各省市积极抢占生态建设先机，开展生态省、生态市建设。据环保部统计，目前福建、浙江、天津、海南、吉林、广西、山西等16个省、区已开展了生态省区建设，1000多个市县正在开展生态市县建设。如福建省深入实施生态省战略，2014年3月被国家纳入生态文明先行示范区重点支持；湖北省2014年底制定了《湖北生态省建设规划纲要（2014—2030年）》，提出在2030年建成“生态省”；湖南省也瞄准生态省建设目标，切实抓好生态文明建设的借势升级。作为湘江源头地区，生态是永州最重要的资源，也是永州抢抓机遇、加快发展的最大优势。在各地抢抓生态发展机遇、加快发展的竞争态势下，市委、市政府应把生态优先战略摆在更加重要的位置，积极实施生态市建设。要坚持解放思想、先行先试，把生态建设贯穿到经济建设、政治建设、社会建设、生态建设各方面，学习借鉴先进地区经验，率先实施生态市战略，着力构建节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，成为生态文明先行示范区。

2、制定生态市建设规划。建设生态市，发展生态经济，是一项事关全局的战略任务。市委、市政府应以我市“十三五”规划编制为契机，以《生态功能区建设规划》为基础，从更高层面上制定《永州生态市建设规划》。明确永州生态市建设工作的指导思想和基本原则，确定启动、推进、提高等各阶段的时间节点和目标任务，建立符合国家规定和我省、我市实际的指标评价体系，正确把握区域经济发展与生态功能区划的关系，以人与自然和谐为主线，以持续快速发展为主题，以提高人民群众生活质量为根本出发点，以体制创新、科技创新和管理创新为动力，大力发展生态经济，切实改善生态环境，培育生态文化，全面打造“绿色永州”。各县区要按照不同生态功能区域的要求，因地制宜，分类指导，分步实施，有效推进。要强化领导，明确责任，着眼长远，立足当前，突出重点，狠抓落实。建立生态市建设领导负责制、任期目标责任制和责任追究制，实行一把手亲自抓，负总责，层层落实领导责任。各县区和市直相关部门要按照责任分工，相互配合，齐抓共管，形成合力，共同推进和保障生态市建设。要加大宣传力度，营造生态市建设的良好氛围。

3、大力争取生态政策。当前，我市江华已经作为国家主体生态功能区建设试点示范单列县，新田、宁远、双牌、蓝山四县成为南岭山地森林及生物多样性生态功能区建设试点示范县，蓝山、江华、宁远湘江源头区域国家生态文明先行示范区已经设立。在此基础上，围绕“生态市”建设，进一步争取国家和省里的生态政策。一是争创全省生态文明建设示范市。抓住省里积极争取国家级生态文明示范省的契机，率先实施生态市建设，请求省里在财政转移支付、重大项目布局、产业发展、保障和改善民生等方面给予支持和倾斜，并协调向国家争取政策。大力支持东安县申报国家级生态主体功能区，支持金洞管理区申报省级生态主体功能区。二是争取省里设立湘江上游生态产业发展专项引导资金，重点支持湘江源头区域发展生态旅游、循环经济等绿色产业，对生态产业发展迅速的县区，实行以奖代补政策；对生态产业的所得税上交部分，按比例返还地方政府和企业，对污染企业技术改造和搬迁项目，且达到排放要求的，减免一定年限的相关税费。三是争取建立完善生态补偿机制。推动省里设立生态保护专项资金并相应增加额度；如大幅提高现有的生态公益林补偿、造林育林补贴、森林防火经费和林业有害生物防治经费额度等；加大对湘江上游的转移支付力度和项目补偿力度；探索上下游城市间的横向补偿。四是争取省里对湘江源头保护工程和污染治理工程的支持。主要包括防护林及生态公益林建设、水土保持及石漠化治理、湘江重金属污染治理、农村环境污染连片整治、工业固废处置、垃圾及污水处理设施建设、畜禽养殖场污染综合整治、矿山整治及复垦还绿等。争取省里加大对我市水能、风能、光伏等清洁能源建设的支持力度。与此同时，按照生态市建设的既定目标任务坚持不懈抓好生态项目建设。确保每年集中解决一些突出存在的生态环境问题，做到年年有新进展，年年有新成效，力戒形式主义。

二、产业转型绿色化

1、发挥特点，大力发展高效生态农业。永州是传统农业大市，主要农产品产量居全省前列。但是，与先进地区相比，永州农业大而不强，农产品多而不优，高能耗、高污染、低效益的传统农业占比还较大，高效生态农业发展相对滞后。随着绿色经济的推进，传统农业必须向以色列、美国、澳大利亚等国家学习，朝生态化、规模化、集约化、标准化的绿色农业转型发展。一是坚持规划与资源衔接。坚持“依托优势资源、突出产业特色、集中连片开发”的思路，抓住编制“十三五”规划的契机，制定完善全市绿色生态农业发展专项规划，促进农、林、牧、副、渔各业和农村一、二、三产业综合发展、相互支持。种植业要由传统的粮食作物—经济作物的“二元结构”向粮食作物—经济作物—饲料作物“三元结构”转变，并借鉴安康市等山林经济“立体综合开发”路子，大力发展林菌、林药、林花、林禽、林畜等生态循环产业模式，打响“永州异蛇”“东安鸡”“ 九嶷山兔”等林下“富硒”特色品牌。养殖业要招大引强，深化与温氏集团等龙头企业的合作，推动生猪、肉牛、奶牛、禽类等现代养殖基地建设，推动畜牧业由传统型向规模化、标准化、产业化、集团化演变。二是坚持生产与加工互动。借鉴安康市做法，按照“生态经济化”思路，促进基地生产与精深加工的良性互动，将生态和资源优势转化为经济和竞争优势。各县区要结合资源禀赋，以推进农村产权制度改革为契机，加快土地流转，大力发展优质、高效、生态、集中连片的特色高效农业产业带，重点建设国家标准化农产品原料生产基地,为绿色食品加工业提供优质原料。要突出加工转化增值，以“资源—资金—资产—资本”的运行理念和操作模式，撬动外资和内资投入农产品加工业，通过“内培外引”，大力培育发展“富硒食品”等特色农产品精深加工龙头企业；推广“龙头企业+合作社+基地+农户+超市”等新模式，推动种养到精深加工、食品物流、餐桌的一体化全产业链条。同时，借鉴安康市“就地城镇化”“农民工人化”经验，强化政策导向，鼓励农民将土地流转给规模化种养和加工企业，吸纳农民就近就业，成为产业化工人，并研究出台“农村新型社区建设管理办法”，探索“社区管理房和人、原籍管理地和林”等有效模式，完善城乡一体化的就业、户籍、社保、医疗、教育等配套政策，推动农民向工业区和小城镇集聚，促进农民“就地城镇化”“市民化”，让农村转移到城镇的人口“进得来、住得下、能创业、可致富”。三是坚持产业与生态并重。永州是湘江源头，列入了全省十大生态环境区，对保障全省生态安全特别是湘江水质具有源头上的意义。应按照生态产业化、产业生态化的原则，着力化解产业发展与生态保护的矛盾。重点以永州国家农业科技园区等现代农业示范区建设为龙头，谋划实施“现代农业园区提升示范工程”，强化农业科技创新应用。引入有机农业、生态循环农业、绿色农业等先进模式，积极对接国际绿色农业先进技术标准，建立完善产地环境标准、生产技术标准、产后加工与包装标准、技术规程和配套体系开发与应用等绿色农业标准化体系，以多种生态模式、生态工程和先进技术装备农业生产，加大农林废弃物资源化利用，构建资源消耗低、环境污染少、产业效益高的绿色生态循环农业模式。如养殖业可大力推广温氏“猪-沼-（果、菜、渔）”等生态循环农业模式，实现畜牧养殖废弃物无害化、资源化和再利用，提高养殖效益，改善和治理农村生活环境。四是坚持产品与电商融合。我市农产品资源丰富，发展电商产业潜力巨大、前景广阔。应树立“互联网+”思维，尽快制定农产品电商发展三年行动和五年规划，加大电商换市力度，为特色农产品销售插上电商翅膀。一方面，加大引进电商巨头。加强与阿里巴巴、淘宝、百度、腾讯等的对接联姻。规划建设“阿里巴巴永州产业带、淘宝永州特色馆”等，扶持龙头企业、专业组织、种养大户等，在天猫、京东、苏宁、一号店等知名第三方电子商务平台新注册开设官方旗舰店、专卖店、专营店等，扶持企业开发网上“适销对路”的“专精特新”商品，实现线上线下销售两条腿走路。另一方面，大力推进电商进村。借鉴浙江常山县与阿里巴巴集团签订农村淘宝合作协议的做法，抢抓商务部推进电子商务进农村的机遇，支持相关县区先行先试，创建国家电子商务进农村示范县，加强县级淘宝运营中心、乡村淘宝服务站等基础建设，加强农民技术培训，帮助农民在互联网二次创业，引导更多的乡村依托电子商务创新创业，加速推进农产品电商化。

2、把握重点，大力发展绿色生态工业。在工业化进程中，导入生态化、智能化、低碳化的新方案，以低碳发展为导向调整工业结构，推进传统工业向生态工业转型，推动工业经济向科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、支撑能力强迈进。一是推进传统产业生态化改造。充分利用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，加快推进现有支柱产业的生态化、信息化改造，使传统工业向低能耗、低排放、高产和可持续发展转化。重点实施好矿产品、农产品、冶金建材、木材加工、纺织制鞋、汽车制造、电子信息等规模工业企业转型升级计划、全民创新创业计划，打造粮油加工、果蔬加工、烟草、冶金建材等四大传统百亿产业，发展千亿矿业经济。支持重点骨干企业大力应用新工艺、新装备、新技术，强力推行清洁生产，降低资源消耗和污染排放，拉长产业链条，促进产业提效升级，提高企业和产品竞争力。二是建设生态循环工业园。园区是生态工业的“孵化器”。要明确绿色生态园区发展定位，研究制定《生态循环园区发展规划（2015-2025）》，将减量化、再利用、资源化原则贯穿园区发展全过程。积极争取国家和省级生态循环工业园、创新创业园等项目及专项资金。同时，严格园区环保准入“门槛”，打破“引进-污染（淘汰）-关停—引进”的恶性循环，着力引进高尖新生态型工业项目，并通过产业项目的补链延链，加强循环经济技术引进和项目实施，对园区产生的废水、废气、固体废弃物进行深度加工和再处理，在园区内形成上下游相对完整的循环经济产业链条格局，促进能源的梯级利用、资源的循环利用、废弃物无害化处理和再生利用，大幅提高园区内能源资源利用效率，显著降低污染物排放，逐步把现有工业园和开发区改造成为低消耗、可循环、少排放、“零污染”的生态循环型工业园，切实发挥园区作为“产业转型升级引领区”、“绿色生态发展示范区”的战略引擎作用。三是超前谋划发展绿色新型产业。结合产业基础和永州实际，及时制定“永州制造2025计划”，突出抓好先进装备制造、新材料、新能源、文化创意、电子信息、节能环保等战略性新兴产业。加快发展新能源和可再生能源产业，推进火电、水电和风电、光伏、生物质能等项目，延伸风电、光电及风光电互补产业链，建设高标准的现代新能源和可再生能源产业体系；依托资源优势，汲取最新生物技术，大力开发生物食品、生物医药、生物化工等生物产业集群，打造高新技术产业基地；超前谋划现代物流、集成电路、新能源汽车、工业机器人、3D打印等产业。四是探索发展“飞地经济”模式。坚持工业集中、产业集聚、用地集约。借鉴安康市经验，以推进国家主体功能区建设为抓手，提出“全域永州”的大格局理念，研究出台《关于发展永州市域“飞地经济”的指导意见》，创新体制机制，统筹区域协调发展和优化产业布局，打破行政区划限制，完善规划管理、项目建设、基础建设投入和利益调节机制，引导生态县和限制开发、空间不足的县把工业招商项目向重点开发区域集中集聚。如推进双牌、东安等北五县招商项目向冷水滩工业园集中；江华、宁远等南六县项目向道县工业园集中，做大做强冷水滩、道县南北两个“飞入地工业园”，打造独具特色的“飞地经济”发展模式。完善“飞地招商”政策，实行飞地经济税收按一定比例跨区分成。生态功能县的限制开发区域原则上不再盲目新建各类开发区和扩大现有工业园区的面积。通过“飞地经济”模式，实行全市一盘棋，对生态保护与经济发展的矛盾进行有效调节，促进限制开发区域和重点开发区域资源共享、优势互补、合作共赢。

3、开掘新点，大力发展生态文化旅游。依托永州丰富的生态和文化旅游资源，将旅游业作为支柱产业来培育，走出一条既保护好环境又能让群众增收的生态文化旅游发展新路子。一是推动生态与文化的大融合。坚持文化作魂、旅游为体，彰显永州历史文化和生态山水优势，促进文化产业与旅游产业的有机融合，走内涵式发展道路。在旅游项目开发过程中，推进保护性综合开发，既保护好历史建筑，延续好历史文脉，又利用好生态优势，推动从单一的观光型旅游向休闲型、养生型、互动型旅游转型，推动生态文化旅游业向综合型产业转型发展，着力打造全国知名生态文化旅游城市。当前，突出抓好与伟光汇通公司合作，加紧实施“零陵古城”项目，注重将古城文化与锦绣潇湘有机统一，举全市之力打造核心，舞活龙头，带动全市旅游业跨越发展。二是推动生态旅游与美丽乡村建设的大融合。借鉴金昌市、浙江安吉县推动美丽乡村建设和特色乡村旅游结合的经验。按照“村容村貌园林化、家庭院落精致化、特色文化景观化、生态旅游规模化”的发展理念，进一步完善美丽乡村建设方案。坚持高起点谋划，精心编制规划，把每个示范村作为旅游景点来设计，支持创建国家、省级生态示范村。坚持把发展农村生态经济作为建设美丽乡村的基础，大力推广“一村一品”模式，因地制宜开发观光农业、田园采摘、休闲度假、地方特色产品、旅游服务等生态休闲旅游产业，实现产业发展与生态建设特色化、一体化发展。三是推动生态旅游与康养产业的大融合。借鉴攀枝花市建设“中国阳光康养旅游城市”的做法，充分利用永州的生态、文化等比较优势，坚持精准定位，高端谋划，长远规划，围绕“生态康养、快乐旅游”主题，做好生态旅游与康养产业融合发展大文章。大力开发旅游商品、四季花卉、蔬菜水果、历史文化、民族风情、体育健身设施等6大特色资源，为旅游者提供观光加运动、健身、休闲、度假、养生、养老、购物、美食等“1＋8”八大类体系化的康养旅游产品，争取每年吸引大量“候鸟老人”来永州，打造全国知名的康养旅游胜地。

三、考评体系差异化

1、确立差异化考核原则。日前，中央进一步强调牢固树立“绿色政绩观”，不断深化生态文明体制改革。8月份，中组部、监察部牵头，相关8个部门参加，共同研究制定了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，明确了追责对象、追责情形、追责办法，划定了领导干部在生态环境领域的责任红线，今年国家将开展对领导干部自然资源资产离任审计试点，今后对生态的考评将成为常态。要吃透国家政策，结合永州实际，改进和完善领导干部政绩考核办法，把生态环境保护和建设的成效作为考核各地区各部门的工作成绩和干部政绩的重要内容，引入绿色GDP观念，按照市委、市政府的发展目标和生态市建设战略要求，适当调整完善现有的目标考核体系，明确分类指导、差异考核的原则。在指标设定上不“一刀切”，宜农则农、宜林则林、宜工则工、宜旅则旅，在指标权重上体现差异，既松绑、又加压，以不平衡的考核破解发展的不平衡，引导各县区在区域发展格局中科学定位，发挥比较优势，走特色化、差异化发展路子，进一步激发竞争发展、你追我赶的活力，构建全市竞相跨越新格局。

2、优化差异化考核指标。充分结合主体功能区规划，科学划分发展类型，优化考核指标体系，实行差异化考核。首先，在指标设定上体现差异。科学设定各地区评价项目和评价内容，既体现考评的指标重点，又立足实际探索具有地方特色的考评内容。如对冷水滩区，应重点考核战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业发展指标，突出创新驱动；对零陵区重点考核文化旅游产业发展指标，突出古城开发；对江华、新田、宁远、双牌、蓝山等县重点考核生态保护等指标，突出生态建设；其它县区重点考核城镇化发展速度和质量、城乡协调发展、民生持续改善、县域经济实力提升水平的指标。其次，在指标权重上体现差异。对同一指标，根据不同的区域特点和工作重点设计指标权重。如对中心城区应增加经济结构、城市发展、社会管理、公共服务等指标权重；对经济相对落后地区应增加农民人均收入增长指标权重；对主体功能区建设县应增加生态保护指标权重；对集中连片贫困地区，应加大扶贫攻坚指标权重。再次，增加有利于促进各县区之间协调性的指标，推动经济区内城市规划互融、基础设施互通、产业发展互补、公共服务互联，推动次级突破，引导形成更多更强的支撑点和增长极。

3、促进差异化考核落实。加强信息系统建设，整合现有的各种信息系统，适时汇集多种信息，为差异化绩效考核奠定基础；完善考核方式和机制，把年终考核与平时考核结合起来，把定量考核与定性考核结合起来，把政府考核与各界参与结合起来。适时公开考核的过程和结果，接受媒体及群众的监督，保证考核过程的公开、透明、公正。健全激励约束机制，弱化综合排名，强化单项排名，体现区域发展的重点和成效。把“考事”和“考人”相结合，把考核结果与对领导班子和领导干部综合考核评价以及公务员考核结合起来，以使考核和每个公务员的利益结合起来，充分调动争先进位的工作积极性和创造性。