14

“信”与“疑”

 谷明光

在我国漫长的社会政治生活中，政治家们创造了一句耳熟能详的名言：“用人不疑，疑人不用。”我走上县委书记的岗位后，毫无疑义要研究这句名言。我发现，一是“疑”的内涵不明晰，容易产生歧义；二是没有人能真正照此去做；三是不符合现代政治学的先进理念，不符合社会主义政治文明的要求。

当要制定制度、规范行为的时候，有的干部就会随手拈来这句话，“用人不疑，疑人不用”，相信干部不会乱来。有的人还堂而皇之与毛泽东的语录挂上勾：“我们应当相信群众，我们应当相信党，如果怀疑这两条原理，那就什么事情也做不成了。”有的相当级别的领导干部，违背国家法规，重大工程不招标，你要制止，他则向上级反映你不相信他。上级领导也招呼下来：“要相信同志，‘用人不疑，疑人不用’嘛。”似乎我倒失了理。你放任不管，就不能保证把本来就十分紧张的来之不易的资金用于舜帝陵和文化名县建设。

在学习了一些政治学名著之后，我认为领导干部应该处理好“信”与“疑”的辩证关系。“信任”是“任用”的前提，而“怀疑”是“约束”和“监督”的前提。对干部要既“信”又“疑”。如果只“信”不“疑”，假定干部都是大公无私、毫不利己的公仆，就会淡漠监督机制，这正是我们过去政治文明建设的一个重大的薄弱环节。

著名经济学家哈耶克说，制度设计关键在于假定，从“好人”的假定出发，必定设计出坏制度，导出坏结果；从“坏人”的假定出发，则能设计出好制度，得到好结果。所以经济学里，必须把人假定为“经济人”，把人都看做是自私的。如若没有这样的假定，经济学就无从建立，经济政策也一无用处。西方政治学里，也有一个有名的假定：政治家无赖假定。即是说，官员若无监督，必定变成无赖。权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败。这话听起来似有偏颇，却含有深刻的道理。

我们党是执政党。作为一级地方党委的书记，一定要对如何完善党的监督机制有清醒的认识。中国共产党是伟大、光荣、正确的党，这已经被过去的历史所证明。但历史的功勋不是保险箱，不是永久的通行证。党同样要面临执政资格合法性的严峻挑战。执政资格的合法性是政治学的一个专用术语，指的不是法学意义上的符合法律规范或法律原则，而是指人民在自由状态下依据传统或公认的准则对执政党及其政权的同意或支持。执政资格的合法性体现为执政党获得的支持程度、领导的合理性、权力的合理性和治理的有效性。马克思主义政党建设理论认为，执政党的执政资格合法性主要有三大要素：人民公认、意识形态和执政绩效。共产党执政规律和社会主义建设规律告诉我们，执政党必须始终维持执政合法性资源的良性聚集和增长，防止和避免这些资源的恶性销蚀和丧失。而欲达此目标，就必须完善党的监督机制。这也同样符合人类社会的发展规律。在中国历史上，无论是农民起义建立的政权，还是封建政权的更迭，历代封建王朝无一不是始而励精图治，继而奢靡腐化，终而走向衰亡，形成由盛而衰、始兴终亡的“周期律”。其最根本的原因是封建专制体制决定了无论是“明君”还是“贤臣”，都不可能创建完善的人民监督体系和机制，都不可能从根本上彻底解决自身腐败问题，都无法跳出从得民心兴到失民心亡的逻辑。中国共产党经过长期实践，找到了跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”的新路，“这就是民主，让人民监督政府。”

健全和完善党的监督机制是一项长期的战略任务，也是一项浩大的系统工程。目前，我们党的监督机制是在长期实践中发展起来的，已初具规模，在党和国家的活动中起着重大的作用。但是，用系统论对党的现行监督机制加以分析，毋容讳言存在不少缺陷。主要是：监督机制不够完善，监督体系不够完整，各监督部门之间配合不够协调，监督程序不够科学，监督措施不够有力，使得监督机制的整体功能不够强。因此，我们应该根据系统论原理，运用系统方法的整体性原则、层次性原则、结构性原则和目的性原则，研究和指导党的监督机制的建设，使党的监督机制达到“完整、有序、有力”的要求。

一要完整。就是要建立完整严密的监督体系和机制。首先，监督的覆盖面要完整。就对党的领导干部的监督而言，既要覆盖领导干部本人的活动，又要覆盖领导干部的直系亲属、身边工作人员的活动；既要覆盖领导干部8小时以内的活动，又要覆盖其8小时以外的活动；既要覆盖领导干部的廉政范畴，又要覆盖领导干部的勤政范畴；既要覆盖领导干部遵守法律的情况，又要覆盖领导干部执行党的纪律和道德品质方面的情况；既要覆盖领导干部的政治活动，又要覆盖其经济活动和社会活动。总之，不能顾此失彼、留有漏洞。其次，监督的网络要完整。既要重视党内监督网络的建设，又要重视党外监督网络的建设。党内监督网络层次，包括上级对下级的监督、领导班子成员之间的监督、专职监督机关的监督、组织部门的监督、下级对上级的监督，特别是广大普通党员、普通干部对党的领导机关和领导干部的监督，等等。党外监督的网络层次，包括人民群众的监督、民主党派的监督、人民团体的监督、执法机关的监督、权力机关的监督、专职行政监督机关的监督、人事部门的监督、新闻舆论的监督，等等。再次，监督的形式手段要完整。党内监督的形式手段主要有民主生活会、党代会、整党整风、民主评议党员、处置不合格党员、党员目标管理、查处违纪案件、揭发控告违纪行为、民主评议领导班子和领导干部、考察和调整领导班子、“三讲”教育，等等。党外监督的形式手段主要有人民代表大会、政治协商会议、人民代表视察工作和提议罢免行政领导职务、人大常委会行使任免权、执法机关行使检察权和审判权、专职行政监督机关行使监督权、人事部门考察任免干部、群众来信来访揭发控告违法违纪行为、披露违法违纪案例，等等。

按照“完整”的要求，必须进一步完善对党的组织和党员、干部的监督法规、纪律、制度，消灭监督的空白区。过去，党内监督的依据主要是比较原则的党章和《准则》，缺乏具体的监督实施细则，伸缩性太大。近些年来，党中央和中纪委总结经验教训，先后出台了一系列规定，但总体上看仍然显得不完整、不完善，还有监督死角。党外监督的法规制度更不完善，存在许多覆盖不到的空白区。我们要抓紧时间，逐步做到监督的各种形式、权力运转的各个环节、监督的各种方式和程序等，都有法可依，有章可循。要进一步建立完整的监督网络。设置多层次、多功能、覆盖党和政府整个领导工作和领导干部队伍的专职监督机构，配备足够的监督人员，建立齐全的监督渠道，防止出现监督禁区、监督空白区和有名无实的监督等“失监”和“虚监”现象。每出台一种新的监督依据，都要从监督机制系统整体的要求考虑，作些超前研究，或试验一下其相关性。不能老是头痛医头，脚痛医脚，朝令夕改，互相矛盾。

党的监督体系和机制图示：

		党 的 监 督 体 系 和 机 制

二要有序。就是要实现党的监督工作的规范化、程序化、经常化、制度化。首先，要明确各类监督机构和监督形式的监督范围、职权，分工要合理，对交叉监督要制定协调配合的工作程序，防止出现有的问题多方插手，而有的问题无人过问的现象。其次，要确立核心枢纽监督机关，以便把多层次、多元化的监督机构组织成一个有机系统，加强协调、配合和制约，发挥监督机制的整体功能。根据我国国情和政治体制，各级党的纪律检查委员会应该也完全能够担负起这个重任。再次，各类监督机构内部要建立规范的监督程序，各职能部门既要明确分工，又积极配合，建立严格的工作责任制，并不断提高工作人员的政治业务素质。第四，要对决策监督、工作监督、廉洁监督，分别规定明确具体的监督形式、途径、程序，每一种监督形式都应确定自己特有的监督对象、监督内容、监督方式和监督处置方法等。

三要有力。就是要确保监督机制有效运转，确保监督目的的实现。首先，要树立监督机关的权威。要从法律上保证监督机关依法行使监督权，给予监督机关相应的独立处理权力。对干扰、阻碍依法监督的人要严加处理。党的各级纪律检查委员会书记必须由同级党委副书记兼任。党政主要领导要支持监督机关的工作。其次，监督依据要硬，执行要严。“牛栏关猫”式、橡皮式的监督依据不可能使监督有力，睁只眼闭只眼的监督也不可能有力。要尽可能使监督依据条文化、量化、具体化、硬化，违者必究。专职监督机关要做到铁面无私。再次，专职监督机关要与组织人事部门密切配合，把监督成果运用到干部工作中去。要建立组织人事部门与监督机关联席会议制度，把拟提拔的领导干部送请监督部门“透视”；将有群众举报或反映的领导干部送请监督部门“会诊”；对将要离任的领导干部请审计部门“体检”。否则，这里在监督查处，那里却在给其晋职升级，监督也就显得苍白无力了。第四，对党的领导干部的监督要抓住四个重点进行突破，监督机制才会有力。第一个重点是强化专职监督机构，直属正职指挥，以铁的手腕执行铁的纪律，以铁面无私锻造铁的领导干部队伍。第二个重点是充分发挥新闻舆论监督的作用。这是非常有力的监督机制，是违法违纪违规的领导干部最惧怕的机制，可惜我们过去重视太少，运用太少。新闻监督要立法，使之真正成为人民监督的重要的、有力的途径和手段。第三个重点是真心实意发挥人民群众监督的作用，要有法定渠道让人民群众真正参与对领导干部的监督。监督活动要打破神秘化，监督结果要公开。在全社会增强监督意识，让更多的人参加监督活动，蔚成风气。第四个重点是立即纠正软化专职监督机关工作力度的错误做法。通过办案创收来解决专职监督机关的经费开支和福利待遇，这已经成为一大社会弊端，如不立即纠正，将进一步软化专职监督机关的工作力度。这必须引起高度重视。

要真正达到上述三项要求，还有一个十分重大的问题需要解决，这就是要构建和完善党的监督体系的良性互动机制。党的监督体系包括党内监督和人民监督两大组成部分。构建党的监督体系中的良性互动机制，才能更好地优化党的监督体系，健全和完善党的监督机制。

1、要以党内民主监督引导、带动和促进人民民主监督。党内民主，就是全体党员在一律平等的基础上，按照少数服从多数的原则直接或间接地决定和管理党内事务的制度。在一个大党执政的国家里，党内民主从来就是国家政治生活民主化的核心内容。江泽民在七一讲话中就指出：“通过发展党内民主，积极推动人民民主的发展。”十六大报告强调：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”前苏共失去执政地位的致命原因就是这个党始终没有解决好发展和健全党内民主监督的问题。十一届三中全会以前，我们党之所以经历了那么多的挫折，起因同样是缺乏党内民主监督，“民主太少”（邓小平语）。正因为如此，十六大报告提出了一系列发展党内民主的措施。

党内监督是自下而上的监督和自上而下的监督相结合的完整监督体系。当前的工作重点、难点和薄弱环节，是自下而上的监督。党内自下而上的监督不仅包括下级组织对上级组织的监督，更包括广大党员、党的各级干部对上级组织，特别是对上级领导机关和领导干部的监督。这是党内监督极为重要的部分，甚至可以说是有决定意义的机制。党内自下而上的民主监督实质上也就是人民群众对党的监督的一部分，而且是极端重要的一部分。如果否定了党内民主监督，实际上就是否定了党的监督，也否定了人民群众对党监督的极端重要的一部分。一个执政党如果不能接受党内民主监督，就绝对不可能接受人民民主监督。只有充分发扬党内民主，健全党内民主监督，才能给全社会作出民主的示范，推动和促进人民民主监督。

2、要以人民民主监督为党内监督提供坚实的基础和坚强的保证。毛泽东在1957年谈到各党派之间互相监督的问题时，强调指出：“大家知道，主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。”（《关于正确处理人民内部矛盾的问题》）党的性质、宗旨的理论和社会主义发展过程中的大量经验教训告诉我们：党的监督体系和机制中最主要的权力实体就是人民群众。邓小平指出：“同资产阶级政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定历史时期为完成特定任务的一种工具。”（《邓小平文选》第一卷P217—218）党是人民群众的工具，逻辑结论就是党时时刻刻必须自觉接受人民群众的监督；人民群众的监督是对共产党的最主要的监督力量，是整个党的监督体系和机制的基础和保证；人民监督具有最高权威的地位。这样强调人民民主监督的极端重要性，绝对不是轻视或否定党内监督，而是给党内监督以科学的定位。只有这样，才能更深刻地理解和把握党的群众观点、群众路线的科学内涵，更加自觉地树立人民利益至上的观点，自觉保持与人民群众的血肉联系，把党内监督建立在人民群众监督的基础上，构建二者良性互动机制，不断健全和完善党的监督机制，实现全面建设小康社会和中华民族伟大复兴的宏伟目标。